國外PPP模式發(fā)展概況

　　自20世紀90年代，PPP（英文Public－Private－Partnerships，又稱公私合營）模式取得了很大進展，廣泛適用于世界各地的公共管理領域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環(huán)境和衛(wèi)生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數(shù)國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統(tǒng)、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水和垃圾處理等。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場最為發(fā)達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發(fā)達國家PPP項目的規(guī)模和管理水平較高。

　　各國和各部門關于PPP模式的定義不盡相同，存在多個PPP的統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，很難估計PPP項目的總價值。以基礎設施為例，從1985—2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中歐洲大約占45.6%，亞洲和澳大利亞占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%，美國和加拿大分別占8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。

　　PPP成功運行的必要條件

　　從各國實踐情況看，PPP模式成功運行需具備以下條件：

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　　在PPP模式下，政府既是特許權協(xié)議的當事方，又為項目運作提供政治和法律環(huán)境。因此，政府采用PPP模式應轉變管理和調整職能，以適應PPP模式管理的需要。

　　一是公共部門需審慎核準項目，建立一個適合項目發(fā)展的程序，確立PPP的法律地位，通過市場選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴的建設及運營實力，擇優(yōu)選擇合作方。首先，公共部門要明確標準，拓展生產與提供方式。私人部門根據(jù)需求，編制合適的建議書，進行投標，公共部門擇優(yōu)選取。公共部門要盡量為私人部門預留創(chuàng)新空間。這樣既能滿足公共部門的需求，又能精確計算成本，以便保證合理的方案在競標中獲勝。

　　二是公共部門在做出承諾時一定要審慎，保護資產安全，降低融資成本，保證項目的可持續(xù)性，使私方獲得合理并可以接受的收益。公共部門一定要信守承諾，否則難以保證PPP項目的可持續(xù)。在這方面，英國的Fazakeley監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項目是負面案例。當年，英政府承諾在私人部門不能投保商業(yè)險時，政府充當承保人。然而當項目在運營過程中爆發(fā)了犯人騷亂和暴動后，商業(yè)保險（放心保）公司不愿為該項目續(xù)保時，政府卻沒能信守承諾，使私方無法承擔大幅提高的運營成本，最終導致該PPP項目終止。

　　三是公共部門要確定清晰的邊界（包括資產和監(jiān)管邊界），如市場準入、價格和普遍服務等監(jiān)管，以效率監(jiān)管為前提和保證。要實現(xiàn)這些目標，需要公共部門具備較高的公共管理能力。

　?。ǘ┍匾募顧C制

　　PPP模式下，如果在合同中能確定激勵機制，就能較好地避免傳統(tǒng)公共項目建設的不足，比如超期與超支等問題。

　　一是要確定支付機制，促使私方按時完工并且不超支。在PPP模式下，特別是公共部門直接購買服務的項目，私方唯有提供符合要求的產品或服務，公共部門才會支付。在項目建成和提供服務前，公共部門不會支付。因此，私方必須按期完工，以盡早獲得支付。另一方面，公共部門支付的只是私方已提供的服務費用，并不支付項目超支費用。因此，私方在投標時，必須精打細算，將整個合同期費用控制在合理的范圍內。

　　二是明確獎懲機制，促使私方提供產品或服務符合標準。假如私方提供的產品或服務不符合合同要求，公共部門將懲罰私方，比如削減支付額。例如，在通訊業(yè)的PPP項目中，如果信息技術運行體系發(fā)生中斷的次數(shù)，超過了合同規(guī)定的標準，公共部門可以削減支付以示懲罰。如果私方提供的產品或服務持續(xù)低于合同規(guī)定的標準，那么公共部門可終止PPP合同，或直接接管項目，或再進行招標。如果私方提供的產品或服務達到或者超過合同規(guī)定的標準，公共部門可以追加一定比例的支付，以示獎勵。必要的獎懲機制能刺激私方提供符合要求的產品或服務。英國財政部曾對運行的500多個PPP項目進行調查，數(shù)據(jù)顯示，當項目提供的服務不能滿足合同要求的標準而受到支付削減的懲罰后，幾乎所有受懲罰的項目隨后提供的服務都達到了合同要求，72%的受懲罰項目甚至在受罰后，提供比合同要求更好的服務。

　　三是安排合理的資本結構，盡量保證各個參與方利益一致。長期困擾傳統(tǒng)公共項目建設的一個問題是，承包商的工期和質量控制和設備供應商的產品質量控制。這個問題在PPP模式下，可以通過合理安排資本結構予以解決。比如在PPP模式里，相關各方可組成一個特殊目標載體（SPV），承包商、設備供應商和運營商各持一定的股份。這樣，在合同期內，公共項目的收入與承包商、設備供應商和運營商就組成了一個緊密的利益共同體。公共項目的建設質量和設備質量將直接影響項目的運營收入，促使承包商、設備供應商和運營商利益一致，自始至終密切關注項目在整個合同期的表現(xiàn)，盡量節(jié)約成本，并及時糾正各種缺陷。

　　三　合理分擔風險至關重要

　　PPP項目投資工期長、金額大，不確定因素多，需要面對很大的風險，無論由公共部門還是私方單獨承擔，都對項目實施不利。為保證PPP項目的成功實施，必須在公共部門和私方之間合理分擔風險。

　　用好PPP這把利器，需遵循大型項目建設的一般規(guī)律，將項目風險在參與方之間進行合理、公平地分擔，這是保證PPP項目運營成功的基礎。一要發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。由于PPP項目的參與者掌握的資源不同，應對各種風險的能力明顯不同。參與方對哪種風險控制力最強，就應發(fā)揮其優(yōu)勢控制哪種風險。比如說互聯(lián)互通涉及多個國家間的合作，其政治、政策、法律等風險，私營機構承擔不了或不愿承擔，而政府最有能力承擔，就應由相關國家政府承擔。建設風險產生于項目建設過程中，承包商最有能力控制，就應由承包商承擔。經(jīng)營管理風險應分配給運營企業(yè)。二是風險和收益要匹配。高風險高收益，低風險低收益，要體現(xiàn)公平。唯有公平，才能將各個項目參與者持續(xù)地拴在一起，在項目壽命期內保持理性和謹慎的行為，這是構成緊密利益共同體的前提。三要量力而行。承擔的風險要和參與方的能力相適應，要有上限。如果投資者承擔了其無法承擔的風險，就會缺乏控制能力。尤其是在PPP項目實施階段中，如果項目的某些風險比之前估計的高很多，就不能讓某一方單獨承擔那些放大的風險，否則將影響風險承擔者的積極性。

　　在PPP項目中，香港迪斯尼主題公園項目是合理分擔風險的案例。在該PPP項目中，港府負責工程征地和前期的基礎設施建設，華特迪斯尼承擔公園的建造和運營。在這個案例中，風險分擔機制充分體現(xiàn)了“由最能控制該風險發(fā)生的一方承擔的原則”，有效地保障了項目如期竣工開放，也保障了項目的持續(xù)良好運營。如果風險過多地集中于某一方，風險一旦發(fā)生，承擔過重方困難較大無力承擔風險，從而導致整個項目的失敗。在這方面，由安然公司投資并設立項目公司建設的大博電廠就是一個負面案例。

　?。ㄋ模C構與環(huán)境是必要的支撐

　　1. 完善的法律、政策體系是保障

　　PPP模式有效運作需要清晰、完整和一致性的政策法規(guī)，這是發(fā)揮PPP優(yōu)勢的必要保證。目前，已有不少國家對PPP或PFI模式專門立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個州。

　　2. 誠信是根本

　　在PPP模式下，利益攸關方的合作應建立在平等誠信的基礎上。私方不能以犧牲服務質量為代價，進行惡性價格競爭。公共部門也不能利用管理者的優(yōu)勢，獲取強勢談判地位，更不能人為擠壓私方的合理收益。當合同中沒有明確的事項，尤其是難以預測的事件發(fā)生時，雙方應以堅持誠信為本，謀求共同解決。這樣做既能夠減少對抗情緒，又能保證項目的順利進行，還能維護公私雙方的共同利益。

　　3. 專業(yè)化機構和人才是支撐

　　PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現(xiàn)合理的風險分擔，并實行有效監(jiān)管來防微杜漸。這是一項系統(tǒng)且復雜的工作，需要政府成立專業(yè)機構推進PPP模式。

　　2000年，英國政府成立了合作伙伴關系組織 Partnerships UK，簡稱PUK　，推廣PPP／PFI理念，為PPP交易提供程序和管理的技術援助。英國政府還把PUK與財政部的PPP政策小組合并，創(chuàng)立了“英國基礎設施”IUK　。IUK是作為英國財政部的基礎設施融資機構，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領域PPP的技術援助，負責執(zhí)行全國的基礎設施發(fā)展戰(zhàn)略，為私方投資于基礎設施部門，提供各種便利。在地方政府，2009年英財政部與地方政府協(xié)會聯(lián)合成立了一個PPP單位，即“地方合作伙伴關系”Local Partnerships　，主要為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。

　　2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，澳創(chuàng)立全國層次的PPP單位，即澳基礎設施Infrastructure Australia，簡稱IAU　。IAU面向基礎設施領域，負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策。IAU核心職能是推廣PPP，同時承擔其他一些工作。2008年，IAU與澳全國PPP論壇創(chuàng)造了一個全國性的PPP政策框架和標準，要求各級政府所有成本超過5千萬澳元的項目，必須把PPP作為備選模式。

　　2003年以來，美國已有7個州建立了PPP單位，主要功能是制定政策和業(yè)務咨詢，促進美國PPP的發(fā)展。美國一些學者建議盡快成立聯(lián)邦一級的PPP單位，提高美國PPP的應用和發(fā)展能力。

　　國際金融危機爆發(fā)，歐洲的PPP市場有所萎縮。2009年，歐盟整合歐洲投資銀行、歐盟委員會以及歐盟成員國和候選國的力量，成立了歐洲PPP專家中心European PPP Expertise Centre，簡稱EPEC　。EPEC擁有37個成員，匯集了歐洲PPP領域的高級專家，致力于分享PPP領域的經(jīng)驗，應對新挑戰(zhàn)，為歐盟公共部門運用PPP提供技術援助。EPEC的國際影響力將不斷擴大。

　　幾點啟示

　　總結PPP模式的國際經(jīng)驗和教訓，我們可以看出，要解決PPP項目的融資難和風險高等問題，實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)的“多贏”，在我國推廣運用PPP模式需重視以下工作：

　　1.法治建設

　　我國目前采用部委發(fā)“通知”制定“政策”的方式來規(guī)范PPP項目運營，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題，做出特別的法律規(guī)定，導致PPP立法與一般法規(guī)可能存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規(guī)定，大多僅適用于某個行業(yè)，缺乏全局性和系統(tǒng)性。有的法規(guī)過多重視自身管理的需要，導致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。迫切需要通過立法，保證PPP項目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。法治建設是一項基礎性工作，要給予足夠重視。

　　2.機構建設

　　建議在財政部設立專門的管理部門，負責公私合作項目的相關工作，并在該管理部門下設PPP項目采購、合同管理指導的經(jīng)濟咨詢機構，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識的技術咨詢機構，滿足各行業(yè)對PPP模式的應用需求。

　　3.因地制宜

　　是否選擇PPP模式，選擇何種PPP模式，PPP模式運作效果如何，在不同的國家、甚至同一國家不同地區(qū)也不同，還受當?shù)卣捏w制、政策和法規(guī)的影響。PPP模式適用范圍很廣，可以是一個項目的某個環(huán)節(jié)，也可以是整個項目的全過程，可以在某項目的中間環(huán)節(jié)，如項目設計、項目管理、融資等，采用PPP方式，有些情況下整個項目都可以采用PPP模式。PPP模式的適用方式很靈活，可視情而定。

　　4.把握時機

　　從國際經(jīng)驗看，在當?shù)卣荒軉为毺峁┫嚓P項目或服務的資金來源、專業(yè)技術和人才情況下，如果引入私人部門能提供更高質量和水平的服務，加快項目或服務的執(zhí)行，政府應歡迎私人部門的參與。政府考慮采用PPP模式時，需滿足以下條件：一是服務對象歡迎私人部門的加入；二是潛在私人部門之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率； 三是對私人部門的參與不能存在法規(guī)管制；四是產出可以被簡單度量和定價；五是通過與私人部門合作，可帶動社會投資。

　　5.選擇合作對象

　　通過引入合作伙伴，既能引進資金，又能引進先進機制。在選擇私人合作伙伴時，公共部門要堅持兩個原則：一要市場化，通過公開、公平、公正的方式招標；二是規(guī)范化，通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的經(jīng)濟實力和專業(yè)水平。在引入私人部門時，判斷的標準既要看重其資金的性質、來源，還要考察它的資金實力、社會影響、品牌和管理，盡力促進企業(yè)經(jīng)營管理機制的創(chuàng)新。

　　6.政府監(jiān)管

　　政府全過程參與PPP項目，需履行監(jiān)管職能。要通過監(jiān)管確定承諾機制，保證企業(yè)資產的安全性，降低融資成本，并給企業(yè)建立投資激勵機制。政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運營成本，保證企業(yè)按時回收固定成本。

　　7.風險管控

　　從國內PPP項目的實施情況看，大多數(shù)項目的風險分擔機制不夠成熟，經(jīng)濟收益確定性不高，難與國際接軌，導致項目財務成本較高；對資本金比例要求較高，無法實現(xiàn)較高杠桿率；需股東提供連帶擔保，難以實現(xiàn)無追索或有限追索；與國際市場相比，融資成本較高等。因此迫切需要建立公平、有效的風險分擔機制，投資人承擔建設、經(jīng)營等風險，超出投資人控制范圍的風險應由政府成立專門機構來承擔，以實現(xiàn)PPP項目的效率和效能最大化。