【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】2014年，PPP成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞，曾經(jīng)默默安于一隅的環(huán)保產(chǎn)業(yè)似乎找到了“痛點(diǎn)”，正蓄勢(shì)待發(fā)。同時(shí)，中央層面和多地層面已陸續(xù)出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見，從政策層面為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航。2016年，這場(chǎng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP盛宴已然拉開序幕。

億蛋糕分羹在即 PPP模式仍待“定心丸”

全國(guó)兩會(huì)期間，PPP成為熱點(diǎn)話題之一。2016年的政府工作報(bào)告提出，“完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情”。

在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，1800億元的中國(guó)PPP融資支持基金由于有社會(huì)資本的參與，不會(huì)再像之前一樣以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的方式發(fā)放去鼓勵(lì)引導(dǎo)地方PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，而將以市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，兼顧公益性與盈利性。由此，PPP模式仍會(huì)以投向東部地區(qū)為主，東部地區(qū)北京、深圳、南京、廣州、上海最具有吸引力。中西部地區(qū)武漢、成都、重慶、貴陽(yáng)也具有吸引力?！　　　《蛳?、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)彼此顧慮的最好途徑就是PPP立法。全國(guó)人大代表許寶成指出，應(yīng)加快推進(jìn)國(guó)家層面有關(guān)PPP模式的立法，全面規(guī)范PPP項(xiàng)目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制、財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府監(jiān)管與公眾參與等內(nèi)容，通過高層次立法，為社會(huì)資本打下一劑強(qiáng)心針?！　　　?/span>

政策東風(fēng)迎面而來

PPP，即公共部門—私人企業(yè)—合作。其基本涵義是指政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)政府而言，PPP最直接的好處是融資。

不過，PPP模式的內(nèi)涵在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒有被重視?！?/span>PPP曾被簡(jiǎn)單地看做了一種項(xiàng)目融資的手段。從這個(gè)角度出發(fā)的PPP模式并不利于打破壟斷，社會(huì)資本真正參與到公平競(jìng)爭(zhēng)中去?！北本┐髮W(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說。

因此，PPP模式不應(yīng)僅僅理解為拓寬政府的融資渠道。國(guó)內(nèi)多位研究PPP模式的專家指出，實(shí)質(zhì)上，PPP模式更應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，而非簡(jiǎn)單的融資功能。PPP模式重點(diǎn)投資對(duì)象在具有一定收益的公用事業(yè)，這使得政府未來舉債發(fā)展的焦點(diǎn)在那些沒有收益的公用事業(yè)。因而，PPP模式的引進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府資源與社會(huì)資本的合作分工。

近年來，關(guān)于PPP模式發(fā)展的指導(dǎo)性意見陸續(xù)發(fā)布，政策春風(fēng)頻頻吹向環(huán)保行業(yè)—　　　　2014年10月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。

同年12月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，其中包含《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元。其中污水處理、供水、環(huán)境治理等項(xiàng)目合計(jì)達(dá)到15個(gè)。

燎原之火或變野火

“市政公用行業(yè)和環(huán)保行業(yè)市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)歷了很多模式探索，最近得到相關(guān)部委支持的PPP模式對(duì)地方政府的投融資模式具有非常大的沖擊力。”業(yè)內(nèi)人士張燎介紹說。不少地方政府看重PPP的融資效果，相繼推出PPP項(xiàng)目。

在國(guó)內(nèi)第一個(gè)PPP簽約項(xiàng)目安徽省池州污水處理項(xiàng)目之后，貴州省桐梓縣13個(gè)污水處理PPP項(xiàng)目也于2014年12月29日正式簽約；成為2014年貴州省簽約的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，北京桑德環(huán)境工程有限公司成為項(xiàng)目中標(biāo)投資機(jī)構(gòu)。

“PPP就像燎原之火一樣。”某知名環(huán)保企業(yè)環(huán)境中國(guó)區(qū)高級(jí)副總裁孫明華說，蘇伊士30多年前進(jìn)入中國(guó)時(shí)就在談PPP，現(xiàn)在實(shí)踐著PPP?！叭欢?，國(guó)外的PPP形式和我國(guó)目前實(shí)施的有很多不同的地方。雖然有專家指出，PPP不僅是融資手段也是管理手段。但是，目前地方推行PPP模式主要還是從融資角度出發(fā)的。”

孫明華認(rèn)為，在推廣PPP的過程中，無論中央政府還是地方政府，都存在一些需要政府自我監(jiān)督和以身作則的地方?！氨热绮皇敲總€(gè)項(xiàng)目都要在大形勢(shì)的推動(dòng)下運(yùn)用PPP模式，有些項(xiàng)目根本與PPP不沾邊，硬拉去湊數(shù)會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目落實(shí)困難?！?/span>

“國(guó)家應(yīng)該更多引導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃，確定哪些項(xiàng)目可以運(yùn)用PPP模式。”天津創(chuàng)業(yè)總經(jīng)理林文波認(rèn)為，應(yīng)該由政府定項(xiàng)目，不能一提到PPP就一哄而上。

而張燎認(rèn)為，政府要對(duì)項(xiàng)目的前期規(guī)劃和準(zhǔn)備負(fù)責(zé)，誠(chéng)如確定PPP項(xiàng)目的時(shí)候，要有詳細(xì)的方案。而現(xiàn)在的情況是，有時(shí)候政府太過倉(cāng)促。實(shí)行PPP項(xiàng)目就是為了解決融資問題，在進(jìn)入政企合作關(guān)系之前并沒有對(duì)項(xiàng)目和合作認(rèn)識(shí)到位。

亟待法治護(hù)航

2016年1月，在全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議媒體解讀會(huì)上，環(huán)保部污染防治司副巡視員陳永清指出，“水十條”2015年度各項(xiàng)任務(wù)基本完成，但也面臨著一些困難：進(jìn)展情況不平衡，配套措施不完善，社會(huì)資本尚未大規(guī)模進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域，各級(jí)政府仍需進(jìn)一步拓展資金渠道等。

黃曉軍介紹，社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入水污染治理等領(lǐng)域本身是有積極性的，但進(jìn)入的不夠，總的來說有三種可能，要么是無利可圖，要么是利潤(rùn)較小，要么是有利但拿不回來。

為保證PPP合作資金按時(shí)足額支付、保障PPP合作方的合法權(quán)益、更好地推動(dòng)我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域PPP模式的良性發(fā)展，環(huán)境商會(huì)提出了加大財(cái)政預(yù)算保障，健全完善收費(fèi)機(jī)制；建立政府方保證金制度，鼓勵(lì)第三方支付模式；完善相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化PPP合同效力等建議?！　　　…h(huán)境商會(huì)建議，應(yīng)建立政府方PPP項(xiàng)目履約保證金制度，研究明確保證金數(shù)額和支付形式，通過政府提前預(yù)留并提供履約保證金的方式，在一定程度上保障雙方合法權(quán)益。鼓勵(lì)通過第三方平臺(tái)托管合作資金，政府將應(yīng)支付的合作資金提前存入第三方平臺(tái)賬戶，第三方平臺(tái)依據(jù)合同約定，支付社會(huì)資本方相關(guān)費(fèi)用，保障PPP合作雙方權(quán)益。

同時(shí)，國(guó)家有關(guān)部委應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策法規(guī)，強(qiáng)化PPP合同效力，減少因國(guó)家或地方政府政策變更、決策變化、決策相關(guān)方變動(dòng)等因素對(duì)已簽約PPP項(xiàng)目正常運(yùn)行的影響，從PPP項(xiàng)目的全生命周期角度避免因政府方相關(guān)變化帶來的合同資金不能按約履行的情況?！　　　↑S曉軍認(rèn)為，有關(guān)環(huán)保PPP項(xiàng)目推進(jìn)的政策都比較好，但是需要一個(gè)逐漸沉淀、落地的過程，需要相關(guān)部門對(duì)這些政策的操作導(dǎo)則進(jìn)一步明確細(xì)化。

（本文綜合證券時(shí)報(bào)、解放日?qǐng)?bào)、中國(guó)環(huán)境報(bào)、每日經(jīng)濟(jì)新聞報(bào)道）

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